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国际经验 | 绿色气候基金投资方向研究及政策建议

2019-07-01

一、绿色气候基金简介

绿色气候基金(Green Climate Fund, GCF)成立于《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第16次缔约方大会,旨在推动实现公约下应对全球气候变化的最终目标,以实现国际社会应对气候变化的愿景和使命,帮助发展中国家实现向低排放、气候适应性发展道路的转变。

作为专门服务于UNFCCC的资金机制运行实体,GCF设立了平衡的管理结构,决策层董事会由12个发展中国家和12个发达国家成员组成。截止到2017年10月31日,GCF已经收到38个国家政府等值103亿美元的资助承诺,累计批准了43个援助发展中国家的相关项目。

二、绿色气候基金投资方向

(一)资金分配指导方针

在资金分配上,GCF遵从以下四条指导方针:

1. 50%的资金用于气候变化减缓(Mitigation),50%的资金用于气候变化适应(Adaptation)。其中,减缓侧重于实际的减排效益,包括能源、交通、森林和土地利用以及建筑、城市和工业设施上的减排;适应侧重于增加应对气候变化的弹性,主要关注健康、食品和水体安全、居民和社区生计改善、生态系统和生态系统服务,以及基础设施和环境的建设。

2. 适应资金中50%特别用于脆弱性国家,主要指最不发达国家(LDCs)、小岛国(SIDS)和非洲国家。

3. 资金的分配在合理公平的原则上也考虑地理因素上的平衡。

4. 最大化利用民营资本和私人资本,包括考虑分配一定的资源给民营、私人领域。

(二)重点投资领域

GCF项目包括减缓类项目、适应类项目以及跨领域项目。减缓类项目主要在以下四个重点投资领域减少温室气体排放:(1)能源获取及发电,(2)低排放交通,(3)建筑、城市、工业和电器,(4)森林和土地利用;适应类项目主要在以下四个重点投资领域提高应对气候变化弹性:(1)最脆弱人群和社区,(2)健康、食品和水体安全,(3)基础设施和建筑环境,(4)生态系统和生态系统服务。跨领域项目指同时涉及温室气体减排和提高应对气候变化弹性相关领域的项目。

(三)GCF投资标准

GCF董事会在决定是否批准项目时主要考虑项目的潜在影响、范式转变(Paradigm Shift)潜力、可持续发展潜力、受援国需求、国家自主权、效率和有效性等六个方面的投资标准,具体内容见表1,认证机构在投资建议书编制过程中应充分考虑这六方面标准,并在投资建议书中结合项目特点针对每条投资标准逐条进行阐述。

表1  GCF投资标准

三、已获批项目概述及典型案例研究

截至GCF第18次董事会,GCF共批准54个项目(减缓类项目16个、适应类项目26个、跨领域项目12个),74%的项目来自国际执行机构、17%来自国家执行机构、9%来自区域执行机构。已获批项目承诺GCF资金共计27亿美元,其中赠款占44%、贷款占40%、担保金占1%、股权占15%。

2017年4月,GCF第16次董事会批准了印度“奥里萨邦脆弱部落区域利用地下水回灌及太阳能微灌溉技术保证食品安全、增加应对气候变化弹性项目”,承诺GCF赠款3440万美元。该项目总金额为1.663亿美元,执行机构为印度国家农业与农村发展银行(NABARD)。由于印度与我国发展程度较为接近,在气候变化议题上立场相近,因此该项目的获批对我国GCF项目申请具有借鉴意义。

该项目为气候变化适应类项目,对应GCF投资领域为最脆弱人群和社区以及健康、食品和水体安全,预计收益人群为520万弱势群体,其中51%为女性,主要项目活动包括为10000处水塘安装地下水回灌系统、对上述水塘进行整修、安装1000套太阳能水泵灌溉系统、利益相关方能力建设等。

根据项目投资建议书中相关描述,预计项目所在地奥里萨邦的平均温度在21世纪末将上升2℃,可能直接或间接导致地下水位的变化。由于该地区高度依赖农业,当地人的食品安全将因此受到威胁。印度在向UNFCCC秘书处正式递交的国家自主贡献(Intended Nationally Determined Contributions,INDCs)中提出“执行可持续农业国家任务”,国家气候变化行动计划中包括“水任务”,因此该项目所涉及的活动与印度气候变化国家战略与优先领域相一致。该项目因而成功地被认可为气候变化领域项目,避开了被质疑为减贫发展类项目的可能性,为最终获批奠定了基础。

综合上述分析,该项目在以下方面具有借鉴意义:首先,项目设计紧扣气候变化议题及所在国气候变化相关战略,属于GCF支持的项目类型;其次,由于印度属于中等收入发展中国家,申请GCF赠款的难度较大,本项目聚焦气候变化适应领域,选择受气候变化影响的贫困地区开展项目,且配套资金占项目总金额比例达到79.3%,超过GCF适应类型项目平均配套水平,在一定程度上减少了部分董事会成员对中等收入发展中国家申请GCF纯赠款项目的质疑;第三,项目大部分资金用于安装地下水回灌系统、水塘整修、安装1000套太阳能水泵灌溉系统等具体工程类活动,能力建设等“软活动”占比较低,符合GCF在项目活动支持方面的偏好。

四、政策建议

GCF作为专门服务于UNFCCC的资金机制运行实体,资金规模较为可观,随着气候变化问题持续获得国际社会高度重视,呼吁共同应对的论调越来越高,未来孕育着巨大机遇。申请GCF项目,不仅为我国绿色低碳发展引入更多国际资金支持,也对我国更大程度地参与应对气候变化国际合作事业有很大的推动作用。结合GCF投资方向相关政策和已获批项目经验,现对我国GCF项目开发提出以下建议:

(一)重点开发我国气候变化优先支持且GCF重点投资的领域

在GCF项目开发过程中,应紧紧围绕《中国应对气候变化国家方案》《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》《国家适应气候变化战略》《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》等重大政策文件中所涉及的我国气候变化优先领域,结合GCF重点投资领域及投资标准选择项目概念,紧扣项目与气候变化议题的密切关系以及国家对该领域项目优先支持的相关论述。在项目文件编制过程中应针对GCF各项投资标准提供GCF所关切的信息,借鉴已获批项目文件中相关描述保证项目文本编写质量。

(二)不同的金融工具匹配更适合的项目类型

GCF主要采用赠款、贷款、担保金和股权四种金融工具为项目提供资金援助。在已获得GCF批准的16个减缓类项目中,仅有4个项目为纯赠款项目,体现出GCF对于减缓类项目更加倾向于使用非赠款类金融工具。因此,项目申请单位在开发申请GCF项目时,应根据其项目类型(适应类项目、减缓类项目或跨领域项目)选择更为合适的金融工具以争取更大的获批可能。反之,如果金融工具既定,则应在项目设计时侧重安排与既定金融工具较匹配项目活动。目前我国获批的两家GCF项目执行机构的资质均只能执行赠款项目,因此,我国执行机构在独立开发GCF项目时,应更多地侧重于气候变化适应领域或跨领域项目。

(三)多种手段并用,降低被董事会质疑的风险

考虑到我国被认为属于中等收入发展中国家,申请GCF纯赠款项目可能面临部分董事会成员的质疑,建议在选择拟开展项目的地区时,更多地侧重于受气候变化影响的相对贫困的地区,或通过增加配套资金比例、突出项目创新意义和可推广性等多种方式减少可能受到的质疑。

(四)国家执行机构与国际执行机构密切合作,各展所长,争取更多GCF项目执行机会

GCF有多项政策优先支持和鼓励资金直接获取机构(包括国家执行机构和区域执行机构)开发项目,并且支持其与国际执行机构合作共同执行项目。国家执行机构应尽可能充分利用GCF的优先政策,在积极独立开发项目的同时,密切与已获得GCF相关金融工具使用资质的多边开发银行等国际执行机构合作开发项目,拓展项目开发领域,争取更多GCF项目执行机会,更大程度参与GCF各领域业务。

信息来源:3iPET