20世纪80年代以来，随着工业化、城市化快速发展，全球污染最严重的城市超过50%在中国，水污染新老问题叠加，经济社会因素交织，治理体系和能力滞后，水污染“病因”复杂，主要有：

1. 人多水少，污染重。我国人多水少污染重，是世界上水情最复杂、治水任务最繁重、水污染治理难度最大的国家。我国人口超过13.6亿，约占世界人口的五分之一。淡水资源总量为28000亿立方米，居世界第6位，但人均仅为世界平均水平的1/4，居世界110位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。未来7年，需水总量仍将继续增长，维持在6000多亿立方米的水平，2022年最高将可能达到6800亿立方米左右，而供水总量短期内不可能大幅增加，发展需求与水资源条件之间的矛盾十分突出。中国是世界上最大的发展中国家，工农业快速发展和快速城镇化进程争夺了水环境空间，排放的污染物超过了水体净化能力，导致了水污染严重的局面。其中，COD、氨氮等排放多年居全球第一，全国40%左右的江河湖泊严重污染，40多年来湖泊富营养化由135平方公里发展到8700平方公里，增长约60倍；水质较差和极差的地下水占到59.6%，而且由浅层逐步向深层扩展；7.7%地级以上城市集中式饮用水源，近1/5城镇集中式饮用水源水质不达标，超过1亿的农村人口饮水不安全。

2. 分布不均，开发过度。我国水资源分布不均匀，南多北少，沿海多内地少，山地多平原少，长江以北地区仅为20%，近 31%的国土是干旱区，产业布局和水资源承载能力不相匹配，导致区域性水环境恶化，污染严重。如华北地区经济规模和人口远超水资源环境容量，海河流域污染十分严重；全国600多座城市中有400多个供水不足，严重缺水城市有110个；地下水超采严重，已经占到供水总量的1/5，北京、河北等地区形成了危险的华北地下漏斗。另外，农田水利年久失修，与水争地，随意围垦，减少了水的生存空间，导致不下雨就干旱，一下雨就洪涝；过度开发水能资源，对一些江河进行梯度开发，筑坝拦水发电，致使江河生态功能下降或退化；很多堤坝未建鱼道，未采取生态工程，造成生态灾害甚至灾难，后果不容低估。

3. 节水不够，浪费严重。30多年来，我国工业得到快速发展，但“大量生产、大量消费、大量废弃”的粗放发展模式，使得单位水资源产出水平较低，仅相当于美国的1/10，日本的1/20。工业万元产值用水量103吨，是发达国家的10-20倍，吨钢耗水20-40吨，而发达国家仅为6吨左右。水资源的重复循环利用率偏低。尽管在北京、天津等大城市实现了水的循环利用，城市工业用水的重复利用率超过90%，但全国大多数城市工业用水仍然浪费严重，平均重复利用率只有30%-40%。我国农业节水发展相对滞后，农业灌溉用水效率较低，截至2013年底，全国节水灌溉工程面积仅占有效灌溉面积的50%，农业灌溉水有效利用系数为0.48左右。而根据国际灌排委员会（ICID）的资料，美国节水灌溉面积达到总灌溉面积的57%，俄罗斯为78%，以色列接近100%。西方发达国家灌溉水有效利用系数已达到0.70左右。

4. 法规不一，权责不清。截至目前，我国水污染防治建立了包括《水污染防治法》等10余项水环境保护行政法规和55项水污染物排放标准体系。但是，与水污染防治有关的法律法规存在重复、概念模糊、相互矛盾、表述不一和职责不清的情况，配套法规不完善。例如，现行《水法》和《水污染防治法》中，在水质管理方面存在不协调的情况。管理目标体系不完整，一直以来基本都局限在人类用水需求和水污染控制方面，未考虑水生态系统自身的生态用水需求，忽视水生态系统的区域特征和生态背景，水污染控制与水生态保护相互脱节。水污染防治政策目标亟待改进，没有提出比较明确的水污染防治目标，没有规定将水环境质量标准作为考核政府绩效的依据，使得很多水污染防治规划目标没有实现。

5. 标准不严，执行不力。我国现行的污染物排放标准更多地考虑经济技术发展水平，重理化指标，没有纳入生态指标，而且排放标准过低。其中，以COD为例，《污水综合排放标准》的浓度限值是受纳水体浓度的5-6.7倍；《城镇污水处理厂污染物排放标准》的浓度限值是受纳水体浓度的2.5-3.3倍；工业行业污染物排放标准以造纸业为例，制浆企业在2008年提高标准前的排放浓度限值是受纳水体浓度的8.8-17.5倍，2008年提高标准后的排放浓度限值是受纳水体浓度的2-4倍。由于我国大部分水体水质已经低于水环境质量要求，北方很多地区更是已无常年地表径流，根据这样的排放标准，达标排放的废水也在“合法”污染环境，不仅不能改善水质，还使水质进一步恶化。

6. 体制不畅，扯皮内耗。从部门职能上看，本质上是水质、水量、水生态完整性与系统性统筹不足，涉水管理部门多（环保、水利、住建、国土、农业、林业、交通、工信、财政、发改、卫生等），缺乏统一的、更高一级的协调部门，难以实现“统一规划、合理布局”。例如，环保部管水环境质量，住建部管基础设施，水利部管水量，国土部负责地下水监测，卫生部管龙头水的水质监测等。监测的“数”出多门，岸上岸下、地表地下、陆上海上多头执法。从区域上看，主要体现为稀缺资源配置冲突性、区域发展不可持续性、社会发展无序性，造成各自为政的局面。地方政府往往从自身利益出发制定本地区的规划，而不考虑或较少考虑其他区域的利益，从而容易引发跨行政区水污染事件。水污染应急和治理的“区域共治”机制，在一些地方已开始尝试，但作用有限。而且，这些合作机制，多只限地表水污染防治，其他如空气污染、土壤污染、地下水污染、海洋污染等领域，大多地方基本上仍处于各自为战的状态，跨区域环境治理往往陷入了“公地悲剧”，尚未真正建立起流域与区域相结合的综合管理模式。

7. 监管不严，违法泛滥。由于法规、标准上存在脱节和漏洞，再加上社会和企业法治观念落后，一些执法人员素质不高、执法能力不强、处罚不力，致使企业偷排、漏排、超标排污的现象不能得到有效遏制，未经处理排放废水现象大量存在，甚至违法向地下排放工业废水。如，2014年2月，在北京市开展的系列排水专项整治行动中，20家排污单位中有15家涉嫌排污超标，另外5家无排污许可证，污水偷排率达到100%。2013年，我国规模以上工业企业利润高达6.3万亿元，工业企业缴纳的水费才600多亿元，仅相当于工业企业利润的1/105。企业承受能力是一个伪命题，享受了多年环境红利的工业企业有能力也有责任承担全部环境资源成本。

8. 机制不全，市场不活。水市场开放不够，水污染治理和水环境保护一直被视为单纯的社会公益性事业，人们往往忽视环境资源的成本属性，形成“环境无价”的思维定式。受此影响，水污染治理行政化色彩过浓、政府买单过多、市场调节不足，市场化的环保机制尚未建立起来。环保融资及污染第三方治理是水污染防治的重要方面，但是，从目前情况来看，存在水污染物排污权交易制度尚未发挥作用、环境污染第三方治理的市场仍不完善、环境保护服务业发展相对滞后、城镇污染物处理配套基础设施不完善、城市污水处理设施利用效率低、价格机制引导节水和保护水环境作用不充分等问题。例如，水价总体水平偏低，没有真实反映水资源价值和市场供求关系。2010年全国30个省市地表生活用水，除北京市水资源费标准超过1元／立方米外，66%以上省份的水资源费标准在0.1元／立方米以下，大多数省市水资源费整体水平都较低。

9. 宣传教育不够，公众参与不到位。节水观念、爱水意识有宣传，但普及不够，公众对世界环境日、世界水日等不了解或了解不多。社会节水意识有待提高，各行各业生产用水和城乡居民生活用水浪费严重，节水技术宣传推广不够。目前，节水管理缺乏公众参与机制，信息公开不够，也不够及时，公众意识到水的重要性，但是参与渠道不通畅，多是被动性参与，公众参与的结果让人不满意。